交通運輸行業(ye) 是新質生產(chan) 力發展的重要領域，不僅(jin) 涉及先進運載工具、裝卸設備製造，先進交通基礎設施建設，更涉及先進的交通運營管理。當前智能交通建設與(yu) 智慧城市發展同步，成為(wei) 數字化城市建設重要組成部分；廣泛運用的自動駕駛技術，不僅(jin) 改變了城市交通、低空產(chan) 業(ye) 格局，而且與(yu) 無人倉(cang) 儲(chu) 等技術相銜接成為(wei) 智慧物流中的關(guan) 鍵一環；交通運輸平台連接需求方和提供方，精準匹配運輸資源，形成交通運輸新業(ye) 態。

按照加快建設交通強國戰略部署，展望交通運輸新質生產(chan) 力發展趨勢，交通運輸科技創新將不斷湧現，推動實現產(chan) 業(ye) 創新。按照生產(chan) 關(guan) 係必須與(yu) 生產(chan) 力發展要求相適應的基本規律，交通運輸新質生產(chan) 力的發展推動形成新型交通運輸關(guan) 係，也必然產(chan) 生交通運輸法規製度需求。

新質生產(chan) 力的發展對法規製度提出新挑戰

01 產(chan) 業(ye) 政策需要關(guan) 注數字交通市場新變化

新質生產(chan) 力的“質”，從(cong) 質態層麵看，是把數據作為(wei) 驅動經濟運行的新質生產(chan) 要素，而數據具有流動性、虛擬性，其運營規則與(yu) 傳(chuan) 統生產(chan) 力完全不同。數字經濟具有鮮明的網絡效應，造就了規模效應與(yu) 範圍經濟效應的持續發酵。例如，自動駕駛技術商業(ye) 化落地對智慧交通基礎設施質量和數量提出新要求；依托大數據平台運營的外賣和快遞市場的發展引發物流產(chan) 業(ye) 和城市空間重新布局。交通運輸宏觀調控部門對交通運輸產(chan) 業(ye) 調控，需要市場數據的透明化、可視化，理解交通數據市場運營的特殊性和發展規律，關(guan) 注交通運輸數字產(chan) 業(ye) 經濟發展新趨勢。促進新質生產(chan) 力發展和規製新質生產(chan) 力發展兩(liang) 個(ge) 目標，在產(chan) 業(ye) 政策方麵應形成平衡協調關(guan) 係。

02 對交通運輸市場競爭(zheng) 秩序帶來衝(chong) 擊

大數據、人工智能、雲(yun) 計算等技術的運用改變了傳(chuan) 統市場競爭(zheng) 的內(nei) 涵，新型“數據壟斷”衝(chong) 擊著傳(chuan) 統市場競爭(zheng) 秩序。例如，平台企業(ye) 對消費者具有明顯的鎖定效應，平台企業(ye) 可能利用在雙邊市場中的優(you) 勢地位，產(chan) 生壟斷定價(jia) 、捆綁銷售、歧視定價(jia) 等行為(wei) 。處於(yu) “數據壟斷”地位的超大型交通運輸平台企業(ye) 的推波助瀾使市場數據占有使用呈現不對稱狀態，甚至可以調用大量交通資源並且以“商業(ye) 促銷”等方式創設出巨量的交通需求。新質生產(chan) 力發展過程中的這些不協調現象，表明現有交通運輸市場規則不相適應，完善立法去準確判斷數據壟斷、數據不正當競爭(zheng) 行為(wei) 並給予相應的規則已經迫在眉睫。

03 對交通運輸部門行政監管能力提出新要求

數字科技日新月異，交通運輸新業(ye) 態層出不窮，監管者對新質生產(chan) 力的認知能力難免有限，且容易同新業(ye) 態的發展規律脫節，進而遏製市場主體(ti) 的創新，使監管的實質合法性受到質疑。監管新質生產(chan) 力的發展，經常麵臨(lin) 規則滯後或規則缺失的問題。例如，無人駕駛汽車商業(ye) 化運營，會(hui) 對現有駕駛員資質管理、交通違法行為(wei) 處罰等監管規則提出新需求。麵對新質生產(chan) 力發展引發的交通新業(ye) 態，既有監管規則可能因涵蓋範圍過廣而阻礙數字科技創新，也可能因涵蓋範圍不足致使新業(ye) 態處於(yu) “野蠻生長”狀態。當監管規則滯後於(yu) 現實需求，監管部門若嚴(yan) 格依據既有規則進行類推適用，就有可能阻礙新業(ye) 態的發展，甚至產(chan) 生實質不正義(yi) 的後果；若不依既有規則進行監管，一旦出現係統性風險，監管部門就有可能因“執法不嚴(yan) ”“違法不究”而承擔責任。促進和規範交通運輸領域新質生產(chan) 力的發展，極其考驗交通運輸部門的行政監管能力。

對新質生產(chan) 力的規範不能僵化套用傳(chuan) 統行業(ye) 規製

完善交通運輸法規製度，促進和規範交通運輸領域新質生產(chan) 力發展，其基本立法原則應該是包容審慎。具體(ti) 到交通運輸法規製度層麵，主要體(ti) 現為(wei) 以下原則：

01 包容創新原則

包容創新主要是指交通運輸規則的設定要對新質生產(chan) 力發展持寬容態度，要站在促進創新的角度進行製度設計，不能讓新質生產(chan) 力因為(wei) 缺乏包容的製度而無從(cong) 發展，更不能直接扼殺新業(ye) 態發展。經濟發展的核心推動力是創新，新質生產(chan) 力的形成和成長需要空間，一般而言，新事物在發展初期，總會(hui) 出現這樣或那樣的不足，甚至在一些方麵劣於(yu) 傳(chuan) 統事物，這屬於(yu) 創新中的正常現象。對新質生產(chan) 力的規範不能僵化地套用傳(chuan) 統行業(ye) 的規製標準，否則顛覆性創新技術催生的新興(xing) 行業(ye) 可能因為(wei) 嚴(yan) 格規製而無法生存，包容創新就是要鼓勵創新、保護創新和寬容創新。

02 審慎監管原則

從(cong) 監管的基本原則來看，應該“主張個(ge) 人首先應自負其責；隻有當個(ge) 人無能為(wei) 力時，公權力才予以介入”。交通運輸立法不宜過早通過行政幹預解決(jue) 新業(ye) 態存在的問題，以“網約車”發展為(wei) 例，就是采取對其剛開始出現的問題“先看一看”，首先寄希望於(yu) 通過市場競爭(zheng) 和行業(ye) 自律解決(jue) 問題，當問題矛盾比較突出時，才製定了相應政策。政府往往對真正的創新缺乏足夠信息和預見性，應該允許新質生產(chan) 力在部分地方進行試點，如劃定自動駕駛示範區，在積累足夠經驗後，再進行相關(guan) 立法。立法時應當充分評估製度設計對新業(ye) 態的負麵作用和規則帶來的正麵作用；當有多種規製方案時，應選擇對新質生產(chan) 力負麵作用最小的規製方案；當隻有一種規製方案時，也應當做到規製對新質生產(chan) 力的負麵作用小於(yu) 正麵作用。

03 有效監管原則

有效監管原則是指交通運輸立法必須堅持守住底線，特別是交通倫(lun) 理底線、人身財產(chan) 安全底線和係統性風險底線。交通運輸領域新質生產(chan) 力的發展已經引發人們(men) 對交通倫(lun) 理的擔憂，如自動駕駛領域中的“電車難題”、汽車數據中的個(ge) 人隱私權、個(ge) 人信息保護等問題。此外，交通新業(ye) 態還可能對交通參與(yu) 者的人身財產(chan) 安全形成隱患，甚至引發交通運輸體(ti) 係的係統性風險，對政治、經濟和社會(hui) 安全造成不可接受的損害。因此，在製定大力促進新質生產(chan) 力發展的相關(guan) 措施的同時，應劃定新質生產(chan) 力發展應遵守的基本底線，實現有效監管。

新質生產(chan) 力是技術顛覆性突破、生產(chan) 要素創新性配置、產(chan) 業(ye) 飛躍性升級帶來的新時代先進生產(chan) 力。從(cong) 質效層麵看，是要提高生產(chan) 效率、降低生產(chan) 成本、提升產(chan) 品質量、減少能源消耗和環境汙染，拉長產(chan) 業(ye) 鏈條，提高產(chan) 品附加值，提升產(chan) 業(ye) 競爭(zheng) 力。交通運輸法規製度的完善，最終應有利於(yu) 建立支撐交通運輸新質生產(chan) 力順暢流動的生產(chan) 關(guan) 係，實現新質生產(chan) 力的質效目標。

（作者：鄭翔 單位：北京交通大學北京綜合交通發展研究院）