擁抱更開放的天空

——解讀《海南自由貿易港試點開放第七航權實施方案》

《中國民航報》、中國民航網 記者張豐(feng) 蘩 報道：海南的天空悄悄發生了一場深刻的變革——根據正式出台的《海南自由貿易港試點開放第七航權實施方案》（以下簡稱《實施方案》），海南自由貿易港將分階段、分步驟試點開放第七航權。這標誌著我國航權方麵高水平的開放，海南自貿港也由此成為(wei) 中國最開放的天空。

為(wei) 什麽(me) 要選擇海南作為(wei) 第七航權的試點？第七航權放開後，對本土航空市場有什麽(me) 影響？又將給海南自貿港建設帶來哪些利好？日前，記者就這些問題采訪了《實施方案》起草組相關(guan) 負責人。

自由

天高任鳥飛

記者：為(wei) 什麽(me) 要選擇海南作為(wei) 第七航權的試點，其背景和意義(yi) 是什麽(me) ？

答：2018年4月13日，習(xi) 近平總書(shu) 記在出席慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會(hui) 時宣布，支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和製度體(ti) 係，這是由習(xi) 近平總書(shu) 記親(qin) 自謀劃、親(qin) 自部署、親(qin) 自推動的重大國家戰略。

為(wei) 貫徹落實黨(dang) 中央決(jue) 策部署，民航局出台了《關(guan) 於(yu) 加快海南民航業(ye) 發展支持海南全麵深化改革開放的實施意見》，提出要“把海南打造成麵向太平洋、印度洋的航空區域門戶樞紐”。2020年全國民航工作會(hui) 議也將“加大對自由貿易區、自由貿易港建設的支持，研究在海南自由貿易區開放第七航權”作為(wei) 今年的重點工作。

根據正式出台的《海南自由貿易港建設總體(ti) 方案》，民航在航權開放及配套的航線航班、空域優(you) 化等方麵提出了支持措施，其中“在海南省試點開放第七航權”試點任務為(wei) 涉及民航的重點工作任務。民航局高度重視此項工作，深入開展調研、廣泛聽取意見、組織專(zhuan) 家專(zhuan) 題研討，在此基礎上製定了《實施方案》，作為(wei) 民航局貫徹落實《海南自由貿易港建設總體(ti) 方案》的配套文件。

可以說，海南自由貿易港試點開放第七航權是民航局落實黨(dang) 中央、國務院決(jue) 策部署的重要舉(ju) 措，既體(ti) 現了民航在航權方麵超高水準的開放（除海南外，世界上其他自由港基本未開放客運第七航權），符合中央對海南自貿港對標高標準的戰略定位，同時也將在帶動海南全麵開放方麵起到戰略先導作用，推動海南實現貿易投資的國際化，提升海南旅遊市場活力。

記者：作為(wei) 中國民航曆史上力度最大的一次航權開放，海南自由貿易港第七航權試點工作有哪些亮點？

答：的確，此前我們(men) 僅(jin) 對個(ge) 別國家在個(ge) 別城市開放貨運第七航權，但同時放開客、貨運第七航權尚屬首次。

此次試點的核心內(nei) 容是：明確鼓勵、支持外航在現有航權安排外，在海南經營客、貨運第七航權，其中每條航線客運總班次每周最高為(wei) 7班，每條航線貨運總班次每周最高為(wei) 7班，海南省已開放的第三、四、五航權航班無班次限製；指定外國空運企業(ye) 經營第三、四、五航權航班時，可根據雙邊航權安排規定的航線表及運力額度，在海南與(yu) 中國境內(nei) 除北京、上海、廣州以外的具有國際航空運輸口岸的地點之間行使客運中途分程權，每條航線班次最高每周為(wei) 7班。

但需要注意的是，《實施方案》同時明確，指定外國空運企業(ye) 經營第七航權航班時，在海南與(yu) 中國境內(nei) 的其他地點之間無串飛或中途分程權。同時，民航局可根據宏觀調控、公共利益等需要，適時調整第七航權試點政策。

記者：哪些企業(ye) 可以申請使用海南自由貿易港試點第七航權？應該走什麽(me) 樣的流程？

答：1、關(guan) 於(yu) “誰”可以申請。第七航權試點開放政策的使用主體(ti) 為(wei) 外國空運企業(ye) ，但不包括中國香港、澳門、台灣地區航空公司。

2、關(guan) 於(yu) 申請程序。步驟一：外國空運企業(ye) 應向其所在國申請，獲得經營至中國的國際客貨航班的指定。民航局將綜合考慮海南經濟社會(hui) 發展需要、航空運輸市場需求、空域保障能力、申請人安全運營水平及經營管理能力等因素，對外國空運企業(ye) 的指定進行確認。

步驟二：申請人應按照現有程序依次申請外國公共航空運輸承運人運行合格審定、外國航空運輸企業(ye) 航線經營許可、航班時刻和預先飛行計劃等。

發展

栽下梧桐引鳳來

記者：長期以來，海南都被外界譽為(wei) 中國最開放的“天空特區”。它如何成為(wei) 最開放的天空？可否介紹下近年來海南航權開放的情況？

答：海南是中國航權開放的另一個(ge) 裏程碑。可以說，中國航空自由化，海南喝的是“頭啖湯”。2003年，民航局批準同意海南進行開放第三、第四、第五航權試點，海南成為(wei) 國內(nei) 首個(ge) 開放航權的試點省份。2004年，民航局進一步支持海南省航權開放，允許國外航空公司在海口和三亞(ya) 與(yu) 內(nei) 地除北京、上海、廣州以外的所有國際航空運輸口岸享有中途分程權，每周不超過7班。

海南第三、第四、第五航權開放17年來政策成效明顯。一方麵，開放了海南航空市場，促進海南航空市場的國際化。近年來，海南省大力開通國際航線，拓寬空中“絲(si) 路”，國際航線數量由2003年的5條增加到2020年的103條，通達境外城市62座，“四小時八小時飛行經濟圈”穩步成型，覆蓋俄羅斯、韓國、日本、印度尼西亞(ya) 、柬埔寨等歐洲、東(dong) 北亞(ya) 、東(dong) 南亞(ya) 重點市場，對外互聯互通水平顯著提升。另一方麵，輻射帶動旅遊業(ye) 提質增效，推動海南國際旅遊島建設。得益於(yu) 航權開放和國際航線開通，海南省的交通可達性和國際旅遊島的形象地位穩步提升，旅遊業(ye) 競爭(zheng) 力和影響力顯著增強。海南省入境旅遊人數由2003年的29。3萬(wan) 人次增加到2019年的142萬(wan) 人次，入境旅遊收入由6。6億(yi) 元增長到60億(yi) 元以上。

實踐證明，愈加開放的航權有利於(yu) 航空公司進一步拓展和構築航線網絡，促進海南島航空樞紐建設，為(wei) 海南島發展旅遊業(ye) 、現代服務業(ye) 和高新技術產(chan) 業(ye) 提供運輸保障。

記者：在海南航權開放中，2004年民航局就曾出台外航可享中途分程權的優(you) 惠政策，此次試點政策中的中途分程權和之前相比有什麽(me) 區別？

答：今年，為(wei) 支持海南自由貿易港建設，民航局在支持海南省部分開放第七航權的基礎上，細化了中途分程權的開放措施。

一是將中途分程權在海南的行使範圍從(cong) 三亞(ya) 和海口擴大到海南省所有具有國際口岸資質的機場。雖然目前隻包含三亞(ya) 和海口兩(liang) 個(ge) 機場，但如果海南未來增加國際口岸，那麽(me) 中途分程權在海南的行使範圍將自動擴大至新增的國際口岸。

二是明確外航在行使中途分程權時，需以雙邊航空運輸協定中的航線表和運力額度作為(wei) 基礎。此項規定是雙邊航空運輸協定作為(wei) 兩(liang) 國定期航班運營法律基石的反映，有利於(yu) 中途分程權的規範使用。對於(yu) 未將海南列入雙邊規定的航線表上的外國，中途分程權將無法使用。對於(yu) 與(yu) 中國運力額度小於(yu) 7班的外國，中途分程權的額度將以雙邊協定中的運力額度為(wei) 上限。

三是指定的外國空運企業(ye) 在經營海南省有關(guan) 第七航權航班時，無串飛或中途分程權。這是因為(wei) ，第七航權和串飛、中途分程權的同時使用可能成為(wei) 變相的國內(nei) 運輸權，對監管和國內(nei) 市場發展都會(hui) 帶來一定影響。因此，該項限製性規定有利於(yu) 規範外航對於(yu) 第七航權和中途分程權的使用，提高政策開放的精準性。

雖然2004年的中途分程權為(wei) 外航提供了便利，但因產(chan) 業(ye) 、政策等配套因素未完全協同跟進，在一定程度上限製了航權開放對旅遊、航空市場的拉動作用。可喜的是，目前海南建設自由貿易港所推進的各項開放改革政策已形成了合力，加之隨著自貿港建設的推進，海南的產(chan) 業(ye) 結構更優(you) 、區域發展活力更強、民航行業(ye) 快速發展，均為(wei) 中途分程權的執行提供了有利條件。我們(men) 預期中途分程權的便利將與(yu) 其他改革開放政策形成良性互動關(guan) 係，為(wei) 海南成為(wei) 我國麵向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶提供更多助力。

記者：如何看待第七航權放開後，外航進入對國內(nei) 航空公司的影響？

答：一言以蔽之，開放第七航權對國內(nei) 經營海南國際航線的航空公司來說，是壓力更是動力。

目前，國際上極少數采用“天空開放”政策的國家（如美國、澳大利亞(ya) 等）在貨運方麵開放第七航權，新加坡、迪拜等自由貿易港主要開放貨運第七航權。本次是超出我國現有雙邊航權安排的最高水平開放，也是世界範圍內(nei) 自貿港航權開放的最高水平。

可以預見的是，第七航權放開後，將吸引一批本就在海南有所經營的外航增開新航線，甚至在海南建立運營基地，在海南本土航空市場“分一杯羹”。

長遠來看，第七航權政策將有利於(yu) 增加海南出入境市場航空運力投放，促進海南島航空運輸網絡進一步完善和拓展，幫助海南增加旅客來源，拓展海南航空市場，加快海南島航空樞紐建設，提升海南民航及旅遊市場的活力。與(yu) 此同時，通過適當引入競爭(zheng) ，有利於(yu) 國內(nei) 航空公司提高經營管理水平，開發更加多元化的服務產(chan) 品，增強其國際競爭(zheng) 力。

目前，經營海南國際航線的國內(nei) 承運人均有一定體(ti) 量和綜合競爭(zheng) 力。第七航權主要影響海南省與(yu) 境外之間的航線，該部分航線隻是本土航空公司經營範圍中的一部分。考慮到海南島地理位置相對獨立，且按照自由貿易港定位，該項優(you) 惠政策並不會(hui) 複製推廣到全國，對國內(nei) 航空公司衝(chong) 擊有限，風險可控。

記者：除了剛才提到的對海南航空市場的盤活作用，第七航權還將給海南帶來哪些利好？

答：第七航權對海南的影響是全方麵的，通過促進競爭(zheng) 效應、航線網絡效應、要素集聚效應等進行傳(chuan) 導，對當地經濟發展產(chan) 生連鎖反應，助力高質量發展。

一是更完善的網絡，推動門戶樞紐建設。更開放的航權，意味著利益更大化的航線網絡，這也是建設區域門戶機場的需要。因此，第七航權的使用，有利於(yu) 進一步加強航空樞紐之間的空中聯係，促使樞紐航線網絡的形成，建設區域門戶樞紐，助力海南打造成我國麵向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。

二是更聚集的要素，釋放經濟發展新動能。海南自貿港建設依托海南獨特的生態優(you) 勢，對標世界最高水平開放，以旅遊業(ye) 、現代服務業(ye) 、高新技術產(chan) 業(ye) 為(wei) 主導。從(cong) 廣度上，不限於(yu) 貨物自由，還包括投資、貿易、資金、運輸、人員等全生產(chan) 要素自由流動；從(cong) 深度上，不限於(yu) 便利化，而是全方位高水平開放。第七航權的開放，將為(wei) 海南提供極為(wei) 便利而直達的貨物、旅客運輸方式，改變海南原先的客流、物流模式，降低客、物流的阻礙，加速客流、物流的動量，大大提高海南島地區的綜合競爭(zheng) 能力，進一步推動旅遊產(chan) 業(ye) 、其他現代服務業(ye) 以及高新技術產(chan) 業(ye) 的發展。

保障

合力共繪天際線

記者：剛才我們(men) 提到了很多航權放開的優(you) 惠政策，針對外航這一運行主體(ti) ，在“放得開”的同時如何做到“管得住”？

答：航權是國家主權的象征，也是航空企業(ye) 運營的重要資源。因此，我們(men) 既要高度重視“放”，也要適度把握“管”，統籌協調行業(ye) 管理，確保試點穩妥推進。

《實施方案》明確了對經營第七航權的外航航線航班和安全運行的監管措施。指定的外國空運企業(ye) 需遵守中華人民共和國各項法律、法規、規章和政策，包括海關(guan) 、邊檢、衛生檢疫、簽證、口岸等有關(guan) 政策和安排；遵守中國民用航空局各項航空安全、運輸管理、航空保安等法律、法規、規章和政策，包括有關(guan) 航班正常考核、服務質量管理、機場容量控製等規定；應與(yu) 機場管理機構簽訂安全及服務協議，明確各方在生產(chan) 運營、機場管理過程中以及發生航班延誤、備降等情況時的權利和義(yi) 務。運價(jia) 製定原則及技術服務和費率、關(guan) 稅適用等事宜，參照雙邊航空運輸協定或相關(guan) 協議的規定執行。此外，由民航中南地區管理局及其派出機構對外航安全運行情況進行監督檢查。未達到安全運行要求的，按照有關(guan) 雙邊航空安全協定和外航運行管理規章采取運行限製措施。

記者：在推動海南第七航權試點工作的落地中，有哪些壁壘？您認為(wei) 應該采取哪些措施，讓第七航權真正發揮作用？

答：為(wei) 了保證試點工作順利實施，《實施方案》進一步明確了保障機製，細化了服務保障措施。

一是在空域優(you) 化方麵，民航局將在海南省政府協調推動下，並按照國家空管委統一部署，會(hui) 同軍(jun) 航有關(guan) 部門從(cong) 整體(ti) 出發，統籌兼顧軍(jun) 民航需求，加快推進海南地區空域結構性調整，分階段分步驟實施，優(you) 先解決(jue) 局部空域受限的嚴(yan) 重問題。

二是在機場航班容量擴容和時刻管理上，民航局將出台針對海南的機場航班容量擴容方麵支持措施，緩解航班旺季時刻擁堵，同時要按照民航局時刻管理有關(guan) 規定，統籌做好時刻的分配和管理，製定與(yu) 自由貿易港建設相協調的時刻管理機製。

三是在基礎設施方麵，海口美蘭(lan) 機場、三亞(ya) 鳳凰機場等海南省國際航空運輸機場應做好機場保障工作，為(wei) 指定的外國空運企業(ye) 提供公平、公正、便捷的服務。

總而言之，第七航權試點工作的落地離不開行業(ye) 主管單位和地方政府等多方合力，民航方麵將一如既往地加強與(yu) 海南省的信息溝通、相互支持，及時了解試點政策實施情況，共同做好海南自由貿易港試點開放第七航權政策的落實工作。

鏈接

航權基本概念

■第一航權：領空飛越權。在不著陸的情況下，本國航機可以在協議國領空上飛過，前往其他國家目的地。

■第二航權：技術經停權。本國航機可以因技術需要（如添加燃料、飛機故障或氣象原因備降）在協議國降落、經停，但不得作任何業(ye) 務性工作，如上下客、貨、郵。

■第三航權：目的地下客權。本國航機可以在協議國境內(nei) 卸下乘客、郵件或貨物。

■第四航權：目的地上客權。本國航機可以在協議國境內(nei) 載運乘客、郵件或貨物返回。第三、第四航權是最基本的國際航權，是定期航班飛行的基礎。

■第五航權：第三國運輸權。承運人前往獲得準許的國家，並將從(cong) 第三國載運的客貨卸到該國，或者從(cong) 該國載運客貨前往第三國。第五航權是目前貨運航空公司拓展國際航線網絡的重要途徑，也體(ti) 現了航空公司對國際航空運輸市場的駕馭能力。

■第六航權：橋梁權。該航權並不如前五種航權在目前的國際民航公約中得以正式確認，主要在學術和實踐中通過第三和第四航權的組合加以運用，並在習(xi) 慣上稱之為(wei) “第六航權”。具體(ti) 指某國的航空公司經過自己的國家在境外兩(liang) 國間載運客貨的權利。第六航權的有效使用有利於(yu) 樞紐打造。

■第七航權：完全第三國運輸權。某國的航空公司完全在其本國領土以外經營獨立的航線，在境外兩(liang) 國間載運客貨的權利。如美國聯邦快遞在菲律賓蘇比克貨運樞紐經營蘇比克至新加坡航線，而無需從(cong) 美國始發。

■第八航權：國內(nei) 運輸權。就定期國際航班而言，指某國的航空公司在從(cong) 本國始發至對方國家的國際航班上，同時可在對方國領土內(nei) 兩(liang) 地間載運客貨的權利（境內(nei) 經營權）。如澳大利亞(ya) 航空公司在經營悉尼—奧克蘭(lan) —惠靈頓航線上享有新西蘭(lan) 境內(nei) 奧克蘭(lan) 與(yu) 惠靈頓之間的國內(nei) 載運權。

■第九航權：國內(nei) 運輸權。本國航機可以到協議國作國內(nei) 航線運營。如澳大利亞(ya) 航空公司直接在新西蘭(lan) 境內(nei) 經營奧克蘭(lan) 與(yu) 惠靈頓之間的國內(nei) 航班，而無需從(cong) 澳大利亞(ya) 始發。

■中途分程權：國際旅客上下權。運送旅客至經停點，允許在該點暫時中斷旅行，做超過直接過站所需時間的停留，然後利用後續航班運送該旅客至目的地的權利。