中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 完整準確全麵貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見（2021年9月22日）

實現碳達峰、碳中和，是以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央統籌國內(nei) 國際兩(liang) 個(ge) 大局作出的重大戰略決(jue) 策，是著力解決(jue) 資源環境約束突出問題、實現中華民族永續發展的必然選擇，是構建人類命運共同體(ti) 的莊嚴(yan) 承諾。為(wei) 完整、準確、全麵貫徹新發展理念，做好碳達峰、碳中和工作，現提出如下意見。

一、總體(ti) 要求

（一）指導思想。以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導，全麵貫徹黨(dang) 的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(hui) 精神，深入貫徹習(xi) 近平生態文明思想，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，堅持係統觀念，處理好發展和減排、整體(ti) 和局部、短期和中長期的關(guan) 係，把碳達峰、碳中和納入經濟社會(hui) 發展全局，以經濟社會(hui) 發展全麵綠色轉型為(wei) 引領，以能源綠色低碳發展為(wei) 關(guan) 鍵，加快形成節約資源和保護環境的產(chan) 業(ye) 結構、生產(chan) 方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態優(you) 先、綠色低碳的高質量發展道路，確保如期實現碳達峰、碳中和。

（二）工作原則

實現碳達峰、碳中和目標，要堅持“全國統籌、節約優(you) 先、雙輪驅動、內(nei) 外暢通、防範風險”原則。

——全國統籌。全國一盤棋，強化頂層設計，發揮製度優(you) 勢，實行黨(dang) 政同責，壓實各方責任。根據各地實際分類施策，鼓勵主動作為(wei) 、率先達峰。

——節約優(you) 先。把節約能源資源放在首位，實行全麵節約戰略，持續降低單位產(chan) 出能源資源消耗和碳排放，提高投入產(chan) 出效率，倡導簡約適度、綠色低碳生活方式，從(cong) 源頭和入口形成有效的碳排放控製閥門。

——雙輪驅動。政府和市場兩(liang) 手發力，構建新型舉(ju) 國體(ti) 製，強化科技和製度創新，加快綠色低碳科技革命。深化能源和相關(guan) 領域改革，發揮市場機製作用，形成有效激勵約束機製。

——內(nei) 外暢通。立足國情實際，統籌國內(nei) 國際能源資源，推廣先進綠色低碳技術和經驗。統籌做好應對氣候變化對外鬥爭(zheng) 與(yu) 合作，不斷增強國際影響力和話語權，堅決(jue) 維護我國發展權益。

——防範風險。處理好減汙降碳和能源安全、產(chan) 業(ye) 鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾(zhong) 正常生活的關(guan) 係，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會(hui) 風險，防止過度反應，確保安全降碳。

二、主要目標

到2025年，綠色低碳循環發展的經濟體(ti) 係初步形成，重點行業(ye) 能源利用效率大幅提升。單位國內(nei) 生產(chan) 總值能耗比2020年下降13.5%；單位國內(nei) 生產(chan) 總值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消費比重達到20%左右；森林覆蓋率達到24.1%，森林蓄積量達到180億(yi) 立方米，為(wei) 實現碳達峰、碳中和奠定堅實基礎。

到2030年，經濟社會(hui) 發展全麵綠色轉型取得顯著成效，重點耗能行業(ye) 能源利用效率達到國際先進水平。單位國內(nei) 生產(chan) 總值能耗大幅下降；單位國內(nei) 生產(chan) 總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消費比重達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億(yi) 千瓦以上；森林覆蓋率達到25%左右，森林蓄積量達到190億(yi) 立方米，二氧化碳排放量達到峰值並實現穩中有降。

到2060年，綠色低碳循環發展的經濟體(ti) 係和清潔低碳安全高效的能源體(ti) 係全麵建立，能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上，碳中和目標順利實現，生態文明建設取得豐(feng) 碩成果，開創人與(yu) 自然和諧共生新境界。

三、推進經濟社會(hui) 發展全麵綠色轉型

（三）強化綠色低碳發展規劃引領。將碳達峰、碳中和目標要求全麵融入經濟社會(hui) 發展中長期規劃，強化國家發展規劃、國土空間規劃、專(zhuan) 項規劃、區域規劃和地方各級規劃的支撐保障。加強各級各類規劃間銜接協調，確保各地區各領域落實碳達峰、碳中和的主要目標、發展方向、重大政策、重大工程等協調一致。

（四）優(you) 化綠色低碳發展區域布局。持續優(you) 化重大基礎設施、重大生產(chan) 力和公共資源布局，構建有利於(yu) 碳達峰、碳中和的國土空間開發保護新格局。在京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體(ti) 化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略實施中，強化綠色低碳發展導向和任務要求。

（五）加快形成綠色生產(chan) 生活方式。大力推動節能減排，全麵推進清潔生產(chan) ，加快發展循環經濟，加強資源綜合利用，不斷提升綠色低碳發展水平。擴大綠色低碳產(chan) 品供給和消費，倡導綠色低碳生活方式。把綠色低碳發展納入國民教育體(ti) 係。開展綠色低碳社會(hui) 行動示範創建。凝聚全社會(hui) 共識，加快形成全民參與(yu) 的良好格局。

四、深度調整產(chan) 業(ye) 結構

（六）推動產(chan) 業(ye) 結構優(you) 化升級。加快推進農(nong) 業(ye) 綠色發展，促進農(nong) 業(ye) 固碳增效。製定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建築等行業(ye) 和領域碳達峰實施方案。以節能降碳為(wei) 導向，修訂產(chan) 業(ye) 結構調整指導目錄。開展鋼鐵、煤炭去產(chan) 能“回頭看”，鞏固去產(chan) 能成果。加快推進工業(ye) 領域低碳工藝革新和數字化轉型。開展碳達峰試點園區建設。加快商貿流通、信息服務等綠色轉型，提升服務業(ye) 低碳發展水平。

（七）堅決(jue) 遏製高耗能高排放項目盲目發展。新建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等高耗能高排放項目嚴(yan) 格落實產(chan) 能等量或減量置換，出台煤電、石化、煤化工等產(chan) 能控製政策。未納入國家有關(guan) 領域產(chan) 業(ye) 規劃的，一律不得新建改擴建煉油和新建乙烯、對二甲苯、煤製烯烴項目。合理控製煤製油氣產(chan) 能規模。提升高耗能高排放項目能耗準入標準。加強產(chan) 能過剩分析預警和窗口指導。

（八）大力發展綠色低碳產(chan) 業(ye) 。加快發展新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 。建設綠色製造體(ti) 係。推動互聯網、大數據、人工智能、第五代移動通信（5G）等新興(xing) 技術與(yu) 綠色低碳產(chan) 業(ye) 深度融合。

五、加快構建清潔低碳安全高效能源體(ti) 係

（九）強化能源消費強度和總量雙控。堅持節能優(you) 先的能源發展戰略，嚴(yan) 格控製能耗和二氧化碳排放強度，合理控製能源消費總量，統籌建立二氧化碳排放總量控製製度。做好產(chan) 業(ye) 布局、結構調整、節能審查與(yu) 能耗雙控的銜接，對能耗強度下降目標完成形勢嚴(yan) 峻的地區實行項目緩批限批、能耗等量或減量替代。強化節能監察和執法，加強能耗及二氧化碳排放控製目標分析預警，嚴(yan) 格責任落實和評價(jia) 考核。加強甲烷等非二氧化碳溫室氣體(ti) 管控。

（十）大幅提升能源利用效率。把節能貫穿於(yu) 經濟社會(hui) 發展全過程和各領域，持續深化工業(ye) 、建築、交通運輸、公共機構等重點領域節能，提升數據中心、新型通信等信息化基礎設施能效水平。健全能源管理體(ti) 係，強化重點用能單位節能管理和目標責任。瞄準國際先進水平，加快實施節能降碳改造升級，打造能效“領跑者”。

（十一）嚴(yan) 格控製化石能源消費。加快煤炭減量步伐，“十四五”時期嚴(yan) 控煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少。石油消費“十五五”時期進入峰值平台期。統籌煤電發展和保供調峰，嚴(yan) 控煤電裝機規模，加快現役煤電機組節能升級和靈活性改造。逐步減少直至禁止煤炭散燒。加快推進頁岩氣、煤層氣、致密油氣等非常規油氣資源規模化開發。強化風險管控，確保能源安全穩定供應和平穩過渡。

（十二）積極發展非化石能源。實施可再生能源替代行動，大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等，不斷提高非化石能源消費比重。堅持集中式與(yu) 分布式並舉(ju) ，優(you) 先推動風能、太陽能就地就近開發利用。因地製宜開發水能。積極安全有序發展核電。合理利用生物質能。加快推進抽水蓄能和新型儲(chu) 能規模化應用。統籌推進氫能“製儲(chu) 輸用”全鏈條發展。構建以新能源為(wei) 主體(ti) 的新型電力係統，提高電網對高比例可再生能源的消納和調控能力。

（十三）深化能源體(ti) 製機製改革。全麵推進電力市場化改革，加快培育發展配售電環節獨立市場主體(ti) ，完善中長期市場、現貨市場和輔助服務市場銜接機製，擴大市場化交易規模。推進電網體(ti) 製改革，明確以消納可再生能源為(wei) 主的增量配電網、微電網和分布式電源的市場主體(ti) 地位。加快形成以儲(chu) 能和調峰能力為(wei) 基礎支撐的新增電力裝機發展機製。完善電力等能源品種價(jia) 格市場化形成機製。從(cong) 有利於(yu) 節能的角度深化電價(jia) 改革，理順輸配電價(jia) 結構，全麵放開競爭(zheng) 性環節電價(jia) 。推進煤炭、油氣等市場化改革，加快完善能源統一市場。

六、加快推進低碳交通運輸體(ti) 係建設

（十四）優(you) 化交通運輸結構。加快建設綜合立體(ti) 交通網，大力發展多式聯運，提高鐵路、水路在綜合運輸中的承運比重，持續降低運輸能耗和二氧化碳排放強度。優(you) 化客運組織，引導客運企業(ye) 規模化、集約化經營。加快發展綠色物流，整合運輸資源，提高利用效率。

（十五）推廣節能低碳型交通工具。加快發展新能源和清潔能源車船，推廣智能交通，推進鐵路電氣化改造，推動加氫站建設，促進船舶靠港使用岸電常態化。加快構建便利高效、適度超前的充換電網絡體(ti) 係。提高燃油車船能效標準，健全交通運輸裝備能效標識製度，加快淘汰高耗能高排放老舊車船。

（十六）積極引導低碳出行。加快城市軌道交通、公交專(zhuan) 用道、快速公交係統等大容量公共交通基礎設施建設，加強自行車專(zhuan) 用道和行人步道等城市慢行係統建設。綜合運用法律、經濟、技術、行政等多種手段，加大城市交通擁堵治理力度。

七、提升城鄉(xiang) 建設綠色低碳發展質量

（十七）推進城鄉(xiang) 建設和管理模式低碳轉型。在城鄉(xiang) 規劃建設管理各環節全麵落實綠色低碳要求。推動城市組團式發展，建設城市生態和通風廊道，提升城市綠化水平。合理規劃城鎮建築麵積發展目標，嚴(yan) 格管控高能耗公共建築建設。實施工程建設全過程綠色建造，健全建築拆除管理製度，杜絕大拆大建。加快推進綠色社區建設。結合實施鄉(xiang) 村建設行動，推進縣城和農(nong) 村綠色低碳發展。

（十八）大力發展節能低碳建築。持續提高新建建築節能標準，加快推進超低能耗、近零能耗、低碳建築規模化發展。大力推進城鎮既有建築和市政基礎設施節能改造，提升建築節能低碳水平。逐步開展建築能耗限額管理，推行建築能效測評標識，開展建築領域低碳發展績效評估。全麵推廣綠色低碳建材，推動建築材料循環利用。發展綠色農(nong) 房。

（十九）加快優(you) 化建築用能結構。深化可再生能源建築應用，加快推動建築用能電氣化和低碳化。開展建築屋頂光伏行動，大幅提高建築采暖、生活熱水、炊事等電氣化普及率。在北方城鎮加快推進熱電聯產(chan) 集中供暖，加快工業(ye) 餘(yu) 熱供暖規模化發展，積極穩妥推進核電餘(yu) 熱供暖，因地製宜推進熱泵、燃氣、生物質能、地熱能等清潔低碳供暖。

八、加強綠色低碳重大科技攻關(guan) 和推廣應用

（二十）強化基礎研究和前沿技術布局。製定科技支撐碳達峰、碳中和行動方案，編製碳中和技術發展路線圖。采用“揭榜掛帥”機製，開展低碳零碳負碳和儲(chu) 能新材料、新技術、新裝備攻關(guan) 。加強氣候變化成因及影響、生態係統碳匯等基礎理論和方法研究。推進高效率太陽能電池、可再生能源製氫、可控核聚變、零碳工業(ye) 流程再造等低碳前沿技術攻關(guan) 。培育一批節能降碳和新能源技術產(chan) 品研發國家重點實驗室、國家技術創新中心、重大科技創新平台。建設碳達峰、碳中和人才體(ti) 係，鼓勵高等學校增設碳達峰、碳中和相關(guan) 學科專(zhuan) 業(ye) 。

（二十一）加快先進適用技術研發和推廣。深入研究支撐風電、太陽能發電大規模友好並網的智能電網技術。加強電化學、壓縮空氣等新型儲(chu) 能技術攻關(guan) 、示範和產(chan) 業(ye) 化應用。加強氫能生產(chan) 、儲(chu) 存、應用關(guan) 鍵技術研發、示範和規模化應用。推廣園區能源梯級利用等節能低碳技術。推動氣凝膠等新型材料研發應用。推進規模化碳捕集利用與(yu) 封存技術研發、示範和產(chan) 業(ye) 化應用。建立完善綠色低碳技術評估、交易體(ti) 係和科技創新服務平台。

九、持續鞏固提升碳匯能力

（二十二）鞏固生態係統碳匯能力。強化國土空間規劃和用途管控，嚴(yan) 守生態保護紅線，嚴(yan) 控生態空間占用，穩定現有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、岩溶等固碳作用。嚴(yan) 格控製新增建設用地規模，推動城鄉(xiang) 存量建設用地盤活利用。嚴(yan) 格執行土地使用標準，加強節約集約用地評價(jia) ，推廣節地技術和節地模式。

（二十三）提升生態係統碳匯增量。實施生態保護修複重大工程，開展山水林田湖草沙一體(ti) 化保護和修複。深入推進大規模國土綠化行動，鞏固退耕還林還草成果，實施森林質量精準提升工程，持續增加森林麵積和蓄積量。加強草原生態保護修複。強化濕地保護。整體(ti) 推進海洋生態係統保護和修複，提升紅樹林、海草床、鹽沼等固碳能力。開展耕地質量提升行動，實施國家黑土地保護工程，提升生態農(nong) 業(ye) 碳匯。積極推動岩溶碳匯開發利用。

十、提高對外開放綠色低碳發展水平

（二十四）加快建立綠色貿易體(ti) 係。持續優(you) 化貿易結構，大力發展高質量、高技術、高附加值綠色產(chan) 品貿易。完善出口政策，嚴(yan) 格管理高耗能高排放產(chan) 品出口。積極擴大綠色低碳產(chan) 品、節能環保服務、環境服務等進口。

（二十五）推進綠色“一帶一路”建設。加快“一帶一路”投資合作綠色轉型。支持共建“一帶一路”國家開展清潔能源開發利用。大力推動南南合作，幫助發展中國家提高應對氣候變化能力。深化與(yu) 各國在綠色技術、綠色裝備、綠色服務、綠色基礎設施建設等方麵的交流與(yu) 合作，積極推動我國新能源等綠色低碳技術和產(chan) 品走出去，讓綠色成為(wei) 共建“一帶一路”的底色。

（二十六）加強國際交流與(yu) 合作。積極參與(yu) 應對氣候變化國際談判，堅持我國發展中國家定位，堅持共同但有區別的責任原則、公平原則和各自能力原則，維護我國發展權益。履行《聯合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協定》，發布我國長期溫室氣體(ti) 低排放發展戰略，積極參與(yu) 國際規則和標準製定，推動建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體(ti) 係。加強應對氣候變化國際交流合作，統籌國內(nei) 外工作，主動參與(yu) 全球氣候和環境治理。

十一、健全法律法規標準和統計監測體(ti) 係

（二十七）健全法律法規。全麵清理現行法律法規中與(yu) 碳達峰、碳中和工作不相適應的內(nei) 容，加強法律法規間的銜接協調。研究製定碳中和專(zhuan) 項法律，抓緊修訂節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法等，增強相關(guan) 法律法規的針對性和有效性。

（二十八）完善標準計量體(ti) 係。建立健全碳達峰、碳中和標準計量體(ti) 係。加快節能標準更新升級，抓緊修訂一批能耗限額、產(chan) 品設備能效強製性國家標準和工程建設標準，提升重點產(chan) 品能耗限額要求，擴大能耗限額標準覆蓋範圍，完善能源核算、檢測認證、評估、審計等配套標準。加快完善地區、行業(ye) 、企業(ye) 、產(chan) 品等碳排放核查核算報告標準，建立統一規範的碳核算體(ti) 係。製定重點行業(ye) 和產(chan) 品溫室氣體(ti) 排放標準，完善低碳產(chan) 品標準標識製度。積極參與(yu) 相關(guan) 國際標準製定，加強標準國際銜接。

（二十九）提升統計監測能力。健全電力、鋼鐵、建築等行業(ye) 領域能耗統計監測和計量體(ti) 係，加強重點用能單位能耗在線監測係統建設。加強二氧化碳排放統計核算能力建設，提升信息化實測水平。依托和拓展自然資源調查監測體(ti) 係，建立生態係統碳匯監測核算體(ti) 係，開展森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、岩溶等碳匯本底調查和碳儲(chu) 量評估，實施生態保護修複碳匯成效監測評估。

十二、完善政策機製

（三十）完善投資政策。充分發揮政府投資引導作用，構建與(yu) 碳達峰、碳中和相適應的投融資體(ti) 係，嚴(yan) 控煤電、鋼鐵、電解鋁、水泥、石化等高碳項目投資，加大對節能環保、新能源、低碳交通運輸裝備和組織方式、碳捕集利用與(yu) 封存等項目的支持力度。完善支持社會(hui) 資本參與(yu) 政策，激發市場主體(ti) 綠色低碳投資活力。國有企業(ye) 要加大綠色低碳投資，積極開展低碳零碳負碳技術研發應用。

（三十一）積極發展綠色金融。有序推進綠色低碳金融產(chan) 品和服務開發，設立碳減排貨幣政策工具，將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，引導銀行等金融機構為(wei) 綠色低碳項目提供長期限、低成本資金。鼓勵開發性政策性金融機構按照市場化法治化原則為(wei) 實現碳達峰、碳中和提供長期穩定融資支持。支持符合條件的企業(ye) 上市融資和再融資用於(yu) 綠色低碳項目建設運營，擴大綠色債(zhai) 券規模。研究設立國家低碳轉型基金。鼓勵社會(hui) 資本設立綠色低碳產(chan) 業(ye) 投資基金。建立健全綠色金融標準體(ti) 係。

（三十二）完善財稅價(jia) 格政策。各級財政要加大對綠色低碳產(chan) 業(ye) 發展、技術研發等的支持力度。完善政府綠色采購標準，加大綠色低碳產(chan) 品采購力度。落實環境保護、節能節水、新能源和清潔能源車船稅收優(you) 惠。研究碳減排相關(guan) 稅收政策。建立健全促進可再生能源規模化發展的價(jia) 格機製。完善差別化電價(jia) 、分時電價(jia) 和居民階梯電價(jia) 政策。嚴(yan) 禁對高耗能、高排放、資源型行業(ye) 實施電價(jia) 優(you) 惠。加快推進供熱計量改革和按供熱量收費。加快形成具有合理約束力的碳價(jia) 機製。

（三十三）推進市場化機製建設。依托公共資源交易平台，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋範圍，豐(feng) 富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，建立健全能夠體(ti) 現碳匯價(jia) 值的生態保護補償(chang) 機製。健全企業(ye) 、金融機構等碳排放報告和信息披露製度。完善用能權有償(chang) 使用和交易製度，加快建設全國用能權交易市場。加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統籌銜接。發展市場化節能方式，推行合同能源管理，推廣節能綜合服務。

十三、切實加強組織實施

（三十四）加強組織領導。加強黨(dang) 中央對碳達峰、碳中和工作的集中統一領導，碳達峰碳中和工作領導小組指導和統籌做好碳達峰、碳中和工作。支持有條件的地方和重點行業(ye) 、重點企業(ye) 率先實現碳達峰，組織開展碳達峰、碳中和先行示範，探索有效模式和有益經驗。將碳達峰、碳中和作為(wei) 幹部教育培訓體(ti) 係重要內(nei) 容，增強各級領導幹部推動綠色低碳發展的本領。

（三十五）強化統籌協調。國家發展改革委要加強統籌，組織落實2030年前碳達峰行動方案，加強碳中和工作謀劃，定期調度各地區各有關(guan) 部門落實碳達峰、碳中和目標任務進展情況，加強跟蹤評估和督促檢查，協調解決(jue) 實施中遇到的重大問題。各有關(guan) 部門要加強協調配合，形成工作合力，確保政策取向一致、步驟力度銜接。

（三十六）壓實地方責任。落實領導幹部生態文明建設責任製，地方各級黨(dang) 委和政府要堅決(jue) 扛起碳達峰、碳中和責任，明確目標任務，製定落實舉(ju) 措，自覺為(wei) 實現碳達峰、碳中和作出貢獻。

（三十七）嚴(yan) 格監督考核。各地區要將碳達峰、碳中和相關(guan) 指標納入經濟社會(hui) 發展綜合評價(jia) 體(ti) 係，增加考核權重，加強指標約束。強化碳達峰、碳中和目標任務落實情況考核，對工作突出的地區、單位和個(ge) 人按規定給予表彰獎勵，對未完成目標任務的地區、部門依規依法實行通報批評和約談問責，有關(guan) 落實情況納入中央生態環境保護督察。各地區各有關(guan) 部門貫徹落實情況每年向黨(dang) 中央、國務院報告。