國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關(guan) 於(yu) 進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知

國辦函〔2021〕27號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國家發展改革委、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司《關(guan) 於(yu) 進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》已經國務院同意，現轉發給你們(men) ，請認真貫徹落實。

國務院辦公廳

2021年3月15日

關(guan) 於(yu) 進一步做好鐵路規劃建設工作的意見

國家發展改革委 交通運輸部 國家鐵路局 中國國家鐵路集團有限公司

鐵路是關(guan) 係國計民生的重要基礎設施。黨(dang) 的十八大以來，我國鐵路快速發展，取得了顯著成就，為(wei) 支撐和引領經濟社會(hui) 發展發揮了重要作用，成為(wei) 國家現代化建設的重要引擎。與(yu) 此同時，在鐵路規劃建設工作中，一些地方存在片麵追求高標準、重高速輕普速、重投入輕產(chan) 出等情況，鐵路企業(ye) 也麵臨(lin) 經營壓力較大、債(zhai) 務負擔較重等問題。為(wei) 進一步做好鐵路規劃建設工作，推動鐵路高質量發展，現提出以下意見。

一、總體(ti) 要求

堅持以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導，全麵貫徹黨(dang) 的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(hui) 精神，堅持新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，以推動高質量發展為(wei) 主題，以深化供給側(ce) 結構性改革為(wei) 主線，科學有序推進鐵路規劃建設，防範化解債(zhai) 務風險，全麵增強鐵路安全質量效益、服務保障能力和綜合發展實力。到2035年，使鐵路網絡布局結構更加優(you) 化完善，鐵路債(zhai) 務規模和負債(zhai) 水平處於(yu) 合理區間，為(wei) 加快建設交通強國當好先行，為(wei) 全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家提供有力支撐。

二、加強規劃指導

根據國家經濟社會(hui) 發展和軍(jun) 民融合需要，綜合考慮鐵路與(yu) 公路、水運、民航、城市交通等關(guan) 係，加強與(yu) 國土空間規劃、區域發展規劃的統籌銜接，科學編製鐵路發展規劃，形成分層分類、功能互補的規劃體(ti) 係。

國家級鐵路發展規劃包括鐵路中長期規劃和鐵路五年發展規劃。鐵路中長期規劃主要明確發展戰略、網絡骨架、通道功能等，確定基礎設施空間布局，為(wei) 鐵路長遠發展留出空間。鐵路五年發展規劃主要明確發展任務、項目安排、建設標準等，安排鐵路規劃建設階段性工作。國家級鐵路發展規劃要合理布局現代綜合交通樞紐，優(you) 化高速鐵路與(yu) 普速鐵路結構，促進客運與(yu) 貨運協調發展。加快推動鐵路進港口、物流園區和大型工礦企業(ye) ，推動大宗及中長途貨物運輸向鐵路轉移。嚴(yan) 格控製建設既有高鐵的平行線路，既有高鐵能力利用率不足80%的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴(yan) 格按照國家批準的規劃實施，規劃內(nei) 項目不得隨意調整功能定位、建設時序和建設標準，未列入規劃的項目原則上不得開工建設。

各地要根據國家級鐵路發展規劃，按照需求導向、效益為(wei) 本的原則，編製城際、市域（郊）等區域性鐵路發展規劃並按程序報批。建立健全鐵路建設規劃管理機製，科學論證項目建設時機和方案。加強與(yu) 國家鐵路企業(ye) 的溝通協調，統籌推進幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通多網融合、資源共享、支付兼容，具備條件的線路盡快實現安檢互信、票製互通。嚴(yan) 禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義(yi) 違規變相建設地鐵、輕軌。

三、合理確定標準

規劃建設貫通省會(hui) 及特大城市、近期雙向客流密度2500萬(wan) 人次/年以上、中長途客流比重在70%以上的高鐵主通道線路，可采用時速350公裏標準。規劃建設串聯規模較大的地級以上城市、近期雙向客流密度2000萬(wan) 人次/年以上、路網功能較突出的高鐵線路，可預留時速350公裏條件。規劃建設近期雙向客流密度1500萬(wan) 人次/年以上的高鐵區域連接線，可采用時速250公裏標準。規劃建設城際鐵路線路，原則上采用時速200公裏及以下標準。除此之外，規劃建設中西部地區路網空白區域鐵路新線一般采用客貨共線標準。有關(guan) 單位要加強對客流密度等技術指標的論證審核，對數據造假等行為(wei) 依法依規嚴(yan) 肅問責。

高速鐵路運營後要盡快按照設計標準達速運行，普速鐵路要充分用好通道資源，提高貨物運輸能力和集裝箱多式聯運比例，有富餘(yu) 資源的鐵路可按照市場化方式適當開行城際列車和市域（郊）列車。

四、分類分層建設

幹線鐵路由中央與(yu) 地方共同出資，中國國家鐵路集團有限公司發揮主體(ti) 作用，負責項目建設運營，效益預期較好的項目要積極吸引社會(hui) 資本參與(yu) 。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專(zhuan) 用線以有關(guan) 地方和企業(ye) 出資為(wei) 主，項目業(ye) 主可自主選擇建設運營方式。中國國家鐵路集團有限公司要為(wei) 項目業(ye) 主辦理與(yu) 國家鐵路接軌手續提供便利條件，及時開展評估論證，在開工前辦完接軌手續。

五、有效控製造價(jia)

嚴(yan) 把鐵路建設項目審核關(guan) ，做深做細前期工作，強化技術經濟比選，合理確定建設標準、征拆範圍和補償(chang) 標準，除國家重大戰略需求外，要滿足財務平衡的要求，避免盲目攀比、過度超前或重複建設。加強項目管理，鼓勵采用自主化技術裝備，優(you) 化施工組織，嚴(yan) 禁擅自增加施工內(nei) 容、提高標準或擴大規模，需增加中央財政出資的，要履行有關(guan) 報批程序。新建城際鐵路、市域（郊）鐵路的功能定位、建設標準等發生重大變化，或線路裏程、直接工程費用（扣除物價(jia) 上漲因素）等與(yu) 建設規劃相比增幅超過20%的，要履行建設規劃調整程序。

六、創新投融資體(ti) 製

全麵開放鐵路建設運營市場，深化鐵路投融資體(ti) 製改革，分類分步推進鐵路企業(ye) 股份製改造和優(you) 質資產(chan) 上市。製定公開透明、公平合理的路網使用、車站服務、委托運輸等費用清算和收益分配規則，保障路網資源統籌配置、公平共享，確保投資者參與(yu) 項目決(jue) 策、建設、運營的合法權益。借鑒城市軌道交通開發模式，加強土地綜合開發，既有可開發用地可依法依規變更用途，通過轉讓、出租等方式加快盤活，新增鐵路綜合開發用地要遵循國土空間規劃，與(yu) 城市建設統一規劃、統籌建設、協同管理。

七、防範化解債(zhai) 務風險

妥善處理存量債(zhai) 務，嚴(yan) 格控製新增債(zhai) 務。通過多種渠道增加鐵路建設資本金來源，確保中西部鐵路項目權益性資本金比例原則上不低於(yu) 50%。中國國家鐵路集團有限公司要用好鐵路建設基金，增強出資能力。創新鐵路債(zhai) 券發行方式，提高直接債(zhai) 務融資比例，有效降低融資成本。進一步理順鐵路運價(jia) 體(ti) 係，完善客運票價(jia) 浮動機製，健全貨運價(jia) 格形成機製。各地要更好發揮地方政府專(zhuan) 項債(zhai) 券作用，帶動社會(hui) 資本投資，保障鐵路項目合理融資需求。國家有關(guan) 部門要進一步調整中央預算內(nei) 投資結構，加大對中西部鐵路項目的支持力度。涉及西藏和四川、雲(yun) 南、甘肅、青海涉藏州縣以及南疆、重點沿邊地區的國家鐵路項目，原則上以中央出資為(wei) 主。科學研究界定鐵路公益性運輸範圍並建立核算和補貼機製。建立健全鐵路債(zhai) 務風險監測預警機製，加強地方項目出資能力、運營補虧(kui) 能力等審核，合理控製債(zhai) 務負擔較重、超出財政承受能力地區的鐵路建設。

各地區、各有關(guan) 單位要認真落實本意見要求，加強規劃銜接、政策協同、資源統籌，強化聯動協調，形成工作合力，共同推動鐵路高質量發展。國家發展改革委會(hui) 同交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等有關(guan) 部門和單位建立健全工作機製，持續開展跟蹤督導，適時組織階段評估。