近年來，世界主要經濟體(ti) 的執法機構都在試圖了解數字經濟的競爭(zheng) 動態，以確定如何應對大科技企業(ye) 日益增強的經濟和信息能力。在歐洲，各國政府多在草擬事前規製規則，以增強數字市場的可競爭(zheng) 性和公平性。2020年，歐盟委員會(hui) 公布了《數字市場法》的草案，該草案與(yu) 《數字服務法》草案一起，代表了21世紀歐盟互聯網立法的首次重大改革。

《數字服務法》旨在更好地保護消費者及其在線基本權利、為(wei) 在線平台建立強有力的透明度和明確的問責框架以促進歐盟內(nei) 部市場內(nei) 創新、增長和競爭(zheng) 力。《數字市場法》旨在確保受監管平台能夠在互聯網上以公平的方式從(cong) 事市場行為(wei) 。《數字市場法》也將矛頭指向了科技行業(ye) 的壟斷，並提議出台全麵有利於(yu) 競爭(zheng) 的法規，對違規行為(wei) 給予嚴(yan) 厲處罰。

明確“守門人”界定推動相關(guan) 評估

《數字市場法》建立了一套狹義(yi) 的客觀標準，將大型在線平台界定為(wei) 所謂的“守門人”。這使得《數字市場法》能夠很好地針對大型係統在線平台所要解決(jue) 的問題。《數字市場法》明確了將核心平台服務提供商認定為(wei) “守門員”的條件，即：對內(nei) 部市場有重大影響；運營一個(ge) 核心平台服務，充當了商業(ye) 用戶接觸最終用戶的重要門戶；在其運營中享有穩固和持久的地位，或者可以預見在不久的將來享有該種地位。

具體(ti) 而言，滿足以下三個(ge) 主要累積標準，可以推定為(wei) 受《數字市場法》調整的“守門人”：

1.影響內(nei) 部市場的規模：經營者過去三個(ge) 財務年度在歐洲經濟區取得的年營業(ye) 額等於(yu) 或超過65億(yi) 歐元，或者在上一個(ge) 財務年度平均市值或等值市場公允價(jia) 值至少達到650億(yi) 歐元，並且在至少三個(ge) 成員國提供核心平台服務。2.控製了商業(ye) 用戶與(yu) 最終消費者接觸的重要門戶：經營者運營的核心平台服務上一財務年度在歐盟建立或者定位的月活躍最終用戶數超過4500萬(wan) （占歐盟人口數量的10%），且在歐盟境內(nei) 的活躍商戶為(wei) 1萬(wan) 家。3.具有或者在可預見的將來擁有穩固和持久的地位：經營者在過去三個(ge) 財務年度中的每一年都符合其他兩(liang) 個(ge) 標準。

根據草案的規定，除非經營者提交有相反證據的證明，經營者在滿足上述全部數量門檻後則可以推定為(wei) “守門人”。若沒有達到這些門檻，歐盟委員會(hui) 也可以在指定“守門人”的市場調查中評估特定公司的具體(ti) 情況，並在定性評估的基礎上決(jue) 定是否將其確定為(wei) “守門人”。

在滿足“守門人”的條件但未滿足推定“守門人”的各項累積標準時，歐盟委員會(hui) 將考慮如下因素：規模，包括營業(ye) 額、市值、業(ye) 務量、市場地位；商戶數量和活躍用戶數量；來自網絡效應和數據驅動優(you) 勢的進入壁壘，特別是與(yu) 提供商獲取和收集個(ge) 人和非個(ge) 人數據或分析能力有關(guan) 的壁壘；提供商受益的規模和範圍效應，包括數據方麵的影響；對商業(ye) 用戶或終端用戶的鎖定情況以及其他結構化的市場特征等。此外，在進行評估時，歐盟委員會(hui) 明確將考慮這些因素未來可預見的發展情況。

強化“守門人”義(yi) 務確保數字市場公平和開放

一旦確認為(wei) “守門人”，“守門人”應通過遵守草案中規定的具體(ti) 義(yi) 務，從(cong) 而確保一個(ge) 對企業(ye) 和消費者公平、對所有人開放的開放網絡環境。

根據《數字市場法》，“守門人”應當積極主動地實施某些行為(wei) ，且必須避免從(cong) 事不正當行為(wei) ，而這些行為(wei) 是根據迄今為(wei) 止的市場經驗在法律中所界定的。若經營者尚未擁有穩固和持久的市場地位，但可以預見在不久的將來會(hui) 具有該種地位，則應按比例承擔相應的義(yi) 務，以確保該相關(guan) “守門人”不會(hui) 以不正當方式在其經營中取得穩固和持久的市場地位。

《數字市場法》明確規定了“守門人”在日常經營中需要履行的一係列義(yi) 務，以確保公平和開放的數字市場：允許商業(ye) 用戶以不同於(yu) “守門人”在線服務的價(jia) 格或條件，通過第三方在線服務平台向最終用戶提供相同的產(chan) 品或服務；在某些特定情況下，允許第三方應用軟件與(yu) “守門人”自身所提供的服務進行互操作；應廣告主和廣告發布者的要求向其提供廣告服務的信息，包括為(wei) 發布既定廣告以及“守門人”提供的相關(guan) 廣告服務，廣告主和廣告發布者所支付的價(jia) 格和支付給發布者的金額或者報酬；為(wei) 在“守門人”平台發布廣告的經營者提供訪問業(ye) 績策略工具的權限，以及為(wei) 廣告商和廣告發布者提供對由“守門人”托管的廣告進行獨立驗證所必需的信息；允許商業(ye) 用戶在“守門人”平台外推廣產(chan) 品和服務，並與(yu) 客戶簽訂合同；允許商業(ye) 用戶訪問其在“守門人”平台內(nei) 活動所生成的數據等；允許輔助服務的商業(ye) 用戶和供應商訪問“守門人”在提供任何輔助服務時可用或使用的相同操作係統、硬件或軟件功能，並與(yu) 之進行互操作。

該法律草案禁止“守門人”從(cong) 事下列行為(wei) ：除非最終用戶已經收到具體(ti) 選擇並提供法律意義(yi) 上的同意，不得以合並個(ge) 人數據為(wei) 手段，最終迫使用戶登錄“守門人”提供的其他服務；不得在商業(ye) 用戶使用“守門人”核心平台服務中要求其使用、提供或者與(yu) “守門人”所確認服務進行互操作；不得阻止用戶卸載任何預裝軟件或應用程序；不得阻止或限製商業(ye) 用戶向任何相關(guan) 公共機構提出與(yu) 任何“看門人”行為(wei) 有關(guan) 的問題；不得以訂閱任何其他核心平台服務作為(wei) 訪問、注冊(ce) 或登錄“守門人”核心平台服務的條件；不得利用從(cong) 商業(ye) 用戶取得的數據與(yu) 其開展競爭(zheng) ；不得限製用戶訪問“守門人”平台外的服務；不得在技術上限製最終用戶使用“守門人”的操作係統在不同軟件應用和服務間轉換及訂閱的能力，包括最終用戶選擇互聯網接入服務供應商;與(yu) 第三方的類似服務或產(chan) 品相比，不得在對“守門人”自身或屬於(yu) 同一企業(ye) 的任何第三方提供的服務和產(chan) 品進行排名時給予更優(you) 惠的待遇，並對該類排名適用公平和非歧視性條件，即“不得優(you) 先自我排名”。

《數字市場法》還規定了“守門人”對其實施的經營者集中事先通知的義(yi) 務。草案規定，“守門人”應將任何一個(ge) 與(yu) 涉及核心平台服務的另一提供商或者與(yu) 數字部門內(nei) 任何其他服務提供商的預期集中通知歐盟委員會(hui) 。集中通知的時間應當是經營者集中實施前和協議訂立、公開競價(jia) 公告或者取得控製權之後。通知應至少說明收購目標在歐洲經濟區和全球的年度營業(ye) 額，相關(guan) 核心平台服務在歐洲經濟區的年度營業(ye) 額，年度活躍商戶數和月度活躍最終用戶數以及預期集中的理由。若在集中後，另一核心平台服務單獨滿足其上一財務年度在歐盟建立或者定位的月活躍最終用戶數超過4500萬(wan) （占歐盟人口數量的10%），且歐盟境內(nei) 的活躍商戶為(wei) 1萬(wan) 家，則相關(guan) 的“守門人”應在集中實施後的三個(ge) 月內(nei) 將此情況通知歐盟委員會(hui) ，並向歐盟委員會(hui) 提交相關(guan) 信息。

此外，草案還規定，在認定為(wei) “守門人”後的六個(ge) 月內(nei) ，“守門人”應向歐盟委員會(hui) 提交一份經獨立審計的技術說明，詳細描述“守門人”所使用的或者其核心平台運用的消費者特征分析技術。該說明應至少每年更新一次。

加強“守門人”合規要求審慎處理義(yi) 務豁免

草案對“守門人”的合規要求作了明確規定。“守門人”為(wei) 確保遵守法律規定的義(yi) 務而采取的措施，應能有效地實現有關(guan) 義(yi) 務的目標。“守門人”應確保這些措施的實施符合歐盟相關(guan) 條例或者指令的規定，以及有關(guan) 網絡安全、消費者保護和產(chan) 品安全的歐盟立法。

關(guan) 於(yu) 一般義(yi) 務和特定義(yi) 務的豁免問題，草案明確規定，歐盟委員會(hui) 可以應“守門人”的合理請求或依職權主動采取行動。歐盟委員會(hui) 全部或部分豁免“守門人”一般性義(yi) 務及與(yu) 單個(ge) 核心平台服務有關(guan) 的特定義(yi) 務的前提是合理的豁免理由。需要注意的是，歐盟委員會(hui) 給予的豁免理由僅(jin) 僅(jin) 是公共道德、公共衛生和公共安全。當然，歐盟委員會(hui) 也可以應“守門人”的合理請求或主動采取行動，在作出豁免或者部分豁免義(yi) 務決(jue) 定之前對一個(ge) 或多個(ge) 核心平台服務暫時中止適用有關(guan) 義(yi) 務。在評估請求時，歐盟委員會(hui) 應特別考慮到遵守該具體(ti) 義(yi) 務對公共道德、公共衛生和公共安全的影響以及對相關(guan) “守門人”和第三方的影響。

充實歐盟委員會(hui) 的權力方便其監督執法

草案給予了歐盟委員會(hui) 更為(wei) 廣泛的調查、執法和監管權力。這些權力涉及：信息請求、調查和錄取口供、實施現場檢查、采取臨(lin) 時措施、接受“守門人”承諾、監督承諾和措施、作出不合規的決(jue) 定以及違法處罰等。為(wei) 確保新的規則跟上數字市場快速發展的步伐，歐盟委員會(hui) 有權主動發起或者依三個(ge) 或者三個(ge) 以上成員國請求進行市場調查，這使委員會(hui) 能夠及時將平台企業(ye) 認定為(wei) “守門人”或在必要時動態更新“守門人”的義(yi) 務以及設計補救措施以應對係統性違反《數字市場法》規則的行為(wei) 。根據當前草案，歐盟委員會(hui) 可以對違反法律的“守門人”處以上一財務年度營業(ye) 額10%以下的罰款。此外，為(wei) 強化經營者遵守相關(guan) 決(jue) 定履行義(yi) 務，草案還授權歐盟委員會(hui) 對其違法行為(wei) 處以不超過上一財務年度日均營業(ye) 額5%的定期罰款，直到經營者履行其義(yi) 務。

強化事前監管消除監管中的信息不對稱

當前，強調以“個(ge) 案執法”、“事後規製”的反壟斷監管和執法模式在一定程度上已經難以適應數字市場快速發展的需要。現實的市場情況是，盡管歐盟委員會(hui) 對大型數字巨頭排除、限製市場競爭(zheng) 的行為(wei) 給予了事後處罰，然而由於(yu) 數字領域的案件複雜性和證據查找的困難，歐盟委員會(hui) 依法實施的反壟斷調查時間一般都比較長，這使得違法行為(wei) 對相關(guan) 市場的損害難以估計，且市場結構也難以恢複到排除、限製競爭(zheng) 行為(wei) 發生之前的狀態。因此，歐盟開始積極尋求加強立法，通過實施積極的事前規則來保障不同數字平台發展的平等機會(hui) ，消除監管者和受監管對象間的信息不對稱，解決(jue) 二者間的數字鴻溝，以維護市場公平競爭(zheng) 。

新法律的出台必然會(hui) 帶來監管的加強，從(cong) 而平衡監管者與(yu) 受監管對象間的信息不對稱。與(yu) 2010年歐債(zhai) 危機中出台《泛歐金融監管改革法案》、在歐洲中央銀行下設立監管機構以加強監管係統重要性如出一轍，《數字市場法》也必然會(hui) 在強化數字市場監管和推動平台合規建設的同時，為(wei) 歐盟委員會(hui) 單獨設立針對大型數字平台的監管機構提供支撐。實踐中，脫離歐盟的英國已經提前邁出了這一步。2021年4月6日，考慮到網絡平台造成的利益過度集中等負麵影響，英國政府在其競爭(zheng) 及市場管理局之下正式設立了數字市場部門，負責監管大型互聯網科技企業(ye) ；該新部門將有權行使處罰權，阻止相關(guan) 交易，並責令大型數字平台遵守其製定的監管規則。

（作者單位：中國社科院國際法研究所競爭(zheng) 法中心）