近年來，國家層麵先後出台了指導、規範平台經濟發展的多份文件，既有整體(ti) 角度的鼓勵性文件，如國務院辦公廳《關(guan) 於(yu) 促進平台經濟規範健康發展的指導意見》，也有各部門旨在解決(jue) 特定問題的約束性文件，如中央網信辦等九部門聯合發布的《關(guan) 於(yu) 加強互聯網信息服務算法綜合治理的指導意見》、人社部等八部門聯合發布的《關(guan) 於(yu) 維護新就業(ye) 形態勞動者勞動保障權益的指導意見》。此外，還有一些指南性質的指導性文件已經發布或正在製定之中，如國務院反壟斷委員會(hui) 《關(guan) 於(yu) 平台經濟領域的反壟斷指南》、市場監管總局《互聯網平台分類分級指南》《互聯網平台落實主體(ti) 責任指南》等。這些文件基本構建了我國平台經濟監管的政策體(ti) 係，確立了平台經濟發展與(yu) 規範並重的政策導向。

在此基礎上，國家發展改革委、市場監管總局、中央網信辦、工業(ye) 和信息化部、人力資源社會(hui) 保障部、農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部、商務部、人民銀行、稅務總局等九部門新發布的《關(guan) 於(yu) 促進平台經濟規範健康持續發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），則具有“集大成者”的屬性，並從(cong) 新的經濟形勢與(yu) 戰略高度，提出了平台經濟發展及監管的新要求與(yu) 新舉(ju) 措。

一、《意見》立足當前國內(nei) 外新的經濟形勢對平台經濟提出了新的發展目標和政策主張

近年來我國平台經濟發展迅速，在經濟社會(hui) 發展全局中的地位和作用日益突顯，但發展中亦出現一些亟需解決(jue) 的新問題。《意見》著眼我國當前平台經濟發展所處的關(guan) 鍵時期，從(cong) 立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的高度，在堅持“發展和規範並重”的基礎上，對平台經濟提出了“規範健康持續發展”的新目標。未來平台經濟發展及其監管，應緊緊圍繞這一新要求。發展是最終意義(yi) 上的目標，但“規範”是前提，“健康”是保障，隻有規範、健康地發展，才能確保發展的可持續性。

平台經濟的“規範健康持續發展”，一方麵需要通過加強監管來掃清發展中的無序、失序狀態，另一方麵更需要平台企業(ye) 自身“增強創新發展能力”。為(wei) 此，《意見》對強化和改進監管執法、提升監管能力和水平作出了新部署，但同時更注重對平台企業(ye) 創新發展能力的培育和支持。《意見》在“技術創新”和“模式創新”等方麵，對平台企業(ye) 發展能力提出了諸多要求。例如，《意見》提出，要引導我國平台企業(ye) 對標國際領先企業(ye) ，進一步發揮平台的市場和數據優(you) 勢，積極開展科技創新，加快關(guan) 鍵核心技術創新，提升核心競爭(zheng) 力；同時，鼓勵平台企業(ye) 充分利用技術、人才、資金、渠道、數據等方麵優(you) 勢，發揮創新引領的關(guan) 鍵作用，推動“互聯網+”向更大範圍、更深層次、更高效率方向發展。

《意見》還從(cong) “構築國家競爭(zheng) 新優(you) 勢”的戰略高度，對平台企業(ye) 參與(yu) 全球競爭(zheng) 、“提升全球化發展水平”提出了新期待。我國平台企業(ye) 的總體(ti) 發展水平較高，在國際上也具有一定的影響力，但與(yu) 全球頂尖平台企業(ye) 相比還有一定差距。為(wei) 此，《意見》指出，支持平台企業(ye) 推動數字化產(chan) 品與(yu) 服務“走出去”，增強國際化發展能力，提升國際競爭(zheng) 力。國家未來將在數據跨境流動、數字貨幣、數字經濟稅收等領域積極參與(yu) 國際規則製定，並在反壟斷、反不正當競爭(zheng) 等方麵積極參與(yu) 國際協調，為(wei) 我國平台企業(ye) 國際化發展營造良好的外部環境。

二、《意見》係統構建了平台經濟領域的全方位監管製度體(ti) 係

在監管導向上，《意見》仍堅持鼓勵與(yu) 規範並舉(ju) 的基本主張。不能因為(wei) 平台經濟發展中出現一些局麵或臨(lin) 時的失序問題，就對平台經濟進行限製、打壓。堅持“兩(liang) 個(ge) 毫不動搖”，是中央的一貫方針，在平台經濟領域，必須毫不動搖地鼓勵、支持、引導各類經濟主體(ti) 依法平等使用生產(chan) 要素、公平參與(yu) 市場競爭(zheng) ，並保護其合法權益。《意見》將“優(you) 化發展環境”確立為(wei) 促進平台經濟規範健康持續發展的重要工作之一，其中，“降低平台經濟參與(yu) 者的經營成本”又是重中之重。為(wei) 此，《意見》一方麵對平台經濟領域的準入和登記製度提出要求，如“進一步清理和規範各地於(yu) 法無據、擅自擴權的平台經濟準入等規章製度”，“完善互聯網市場準入禁止許可目錄”，“持續推進平台經濟相關(guan) 市場主體(ti) 登記注冊(ce) 便利化、規範化，穩妥推進‘一照多址’改革”；同時還對平台經濟領域的小微企業(ye) 提出了鼓勵措施，如“引導平台企業(ye) 合理確定支付結算、平台傭(yong) 金等服務費用，給予優(you) 質小微商戶一定的流量扶持”。《意見》對平台企業(ye) “技術創新”和“模式創新”的支持與(yu) 鼓勵，也是保護平台經濟發展的重要體(ti) 現。

在監管製度上，與(yu) 之前政策文件主要側(ce) 重某一領域問題不同，《意見》對平台經濟發展中需要解決(jue) 的各類問題做了通盤考慮，構建了內(nei) 容全麵、體(ti) 係完整、重點突出的全方位監管製度體(ti) 係。平台經濟發展中出現的壟斷與(yu) 不正當競爭(zheng) 、數據安全與(yu) 隱私損害、消費者與(yu) 勞動者權益保護等問題，都與(yu) 平台經濟固有的資本、技術、數據、算法等生產(chan) 要素或技術手段密切相關(guan) 。這些問題具有高度的綜合性、技術性，且彼此關(guan) 聯、相互交錯。在當前平台經濟發展的關(guan) 鍵時期，需要從(cong) 經濟發展的整體(ti) 角度，係統性解決(jue) 這些問題。《意見》既從(cong) 總體(ti) 上提出了新形勢下平台經濟監管的一般要求，又從(cong) “強化競爭(zheng) 監管執法”“加強金融領域監管”“強化數據和算法安全監管”“加強新就業(ye) 形態勞動者權益保護”等具體(ti) 層麵，就平台經濟發展中的主要問題、突出問題、重點問題提出了針對性的監管對策。

三、《意見》直麵平台經濟領域的新問題並確立了新形勢下的監管重點

平台經濟發展中的不規範問題，在競爭(zheng) 失序、數據和信息安全等方麵表現得較為(wei) 普遍，這也是以往法律與(yu) 政策文件及監管機構關(guan) 注的重心。《意見》對這些問題同樣予以了回應，但突出了其中的監管重點。例如，在競爭(zheng) 監管方麵，《意見》提出要“強化平台廣告導向監管”“重點規製以減配降質產(chan) 品誤導消費者等問題”；在數據監管方麵，《意見》提出要“從(cong) 嚴(yan) 管控非必要采集數據、黑市數據交易、大數據殺熟等數據濫用行為(wei) ”。

在金融監管方麵，《意見》特別提及要“依法治理支付過程中的排他或‘二選一’行為(wei) ，對濫用非銀行支付服務相關(guan) 市場支配地位的行為(wei) 加強監管”。支付領域的排他行為(wei) ，在我國數字市場中表現得較為(wei) 普遍，這既表現為(wei) 在線支付工具對傳(chuan) 統支付手段的排斥，也表現為(wei) 不同在線支付工具之間的相互排斥。這種排他行為(wei) 不僅(jin) 對消費者造成不便，有時還存在安全隱患，並擾亂(luan) 市場競爭(zheng) 秩序。雖然央行和市場監管總局近年來一直在推進這方麵的監管工作，但效果還不夠明顯。《意見》點名支付領域“二選一”，能夠為(wei) 後續監管工作提供明確的政策依據和執法方向。

理論與(yu) 實務中爭(zheng) 議極大的算法公開問題，《意見》也有涉及。平台經濟中的諸多不規範問題，如“信息繭房”、大數據殺熟、自我優(you) 待等，都與(yu) 算法的不當使用有關(guan) ，算法規製進而成為(wei) 平台經濟監管的核心問題之一。因涉及較強的技術屬性以及商業(ye) 秘密保護，能否要求平台企業(ye) 公開算法也在理論與(yu) 實務界引起了較大爭(zheng) 論。《意見》采取了相對折中的方案，規定“在嚴(yan) 格保護算法等商業(ye) 秘密的前提下，支持第三方機構開展算法評估，引導平台企業(ye) 提升算法透明度與(yu) 可解釋性，促進算法公平”。這較好地平衡了算法使用者（平台企業(ye) ）與(yu) 平台上商家與(yu) 用戶之間的利益關(guan) 係。

《意見》還特別關(guan) 注了“平台開放”問題。在過去發展中，我國平台企業(ye) 熱衷於(yu) 構建相對封閉的生態圈，對競爭(zheng) 對手或普通第三方的服務，經常不予兼容甚至惡意封禁。這不僅(jin) 限製了消費者的自主選擇權，也損害平台經濟領域的市場競爭(zheng) 秩序。平台企業(ye) 不開放，除有自身利益考慮外，也可能基於(yu) 數據安全或保護用戶利益的考慮，因此生態開放也是有限度的。《意見》提出，要“建立有序開放的平台生態”。所謂“有序開放”，主要指以推動平台企業(ye) 間合作的方式，構建兼容開放的生態圈。在生態開放的過程中，平台企業(ye) 應按照統一規則公平對外提供服務，不能有歧視，不得惡意不兼容或者設置不合理的程序要求。此外，平台開放應當有相對確定和客觀的技術標準，該標準不能由平台企業(ye) 自己製定。在這方麵，《意見》指出，要“推動製定雲(yun) 平台間係統遷移和互聯互通標準，加快業(ye) 務和數據互聯互通”。

四、《意見》進一步完善了平台經濟領域的監管體(ti) 製、監管模式和監管方法

為(wei) 了進一步推動平台經濟規範健康持續地發展，《意見》對平台經濟監管從(cong) 規則、製度、能力、水平、重點、技術等方麵提出了新要求。監管體(ti) 製和監管方法的完善特別體(ti) 現在以下方麵：

一是推動協同治理。平台經濟涉及多領域、多市場、多行業(ye) ，需要不同部門協同治理，形成監管合力。《意見》指出，要強化部門聯動，推動各監管部門間抽查檢驗鑒定結果互認，避免重複認證、檢測，探索建立案件會(hui) 商和聯合執法、聯合懲戒機製，實現事前事中事後全鏈條全領域監管。

二是加強社會(hui) 共治。一方麵，加強社會(hui) 監督，探索公眾(zhong) 和第三方專(zhuan) 業(ye) 機構共同參與(yu) 的監督機製，推動提升平台合規經營情況的公開度和透明度；同時，推動行業(ye) 自律，鼓勵行業(ye) 協會(hui) 牽頭製定團體(ti) 標準、行業(ye) 自律公約，督促平台依法合規經營；此外，建立平台合規管理體(ti) 係，開展平台合規評估。

三是完善信用監管。《意見》指出，強化平台經濟領域嚴(yan) 重違法失信名單管理；引導互聯網企業(ye) 間加強對嚴(yan) 重違法失信名單等相關(guan) 信用評價(jia) 互通、互聯、互認，推動平台企業(ye) 對網絡經營者違法行為(wei) 實施聯防聯控。

四是提高監管技術。平台經濟運行具有技術強、變動快等特點，隻有不斷改進、提高監管技術和手段，才能確保有足夠的監管能力。為(wei) 此，《意見》提出了“數字化監管”的新方法，即“建立違法線索線上發現、流轉、調查處理等非接觸式監管機製，提升平台檢測、分析預警、線上執法、信息公示等監管能力，支持條件成熟的地區開展數字化試點創新”。

五是開展試點探索。《意見》指出，依托國家數字經濟創新發展試驗區、全麵創新改革試驗區、全國網絡市場監管與(yu) 服務示範區、國家電子商務示範基地等試點示範工作，探索建立適應平台經濟發展的監管模式和容錯糾錯機製，健全完善針對平台的政策製定管理模式，構建與(yu) 平台經濟創新發展相適應的製度環境。

時建中，中國政法大學副校長、教授